上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃資源局修訂的《關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的指導(dǎo)意見（試行）》的通知
上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃資源局修訂的《關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的指導(dǎo)意見（試行）》的通知
滬府辦規(guī)〔2025〕16號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
??市規(guī)劃資源局修訂的《關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的指導(dǎo)意見（試行）》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
??2025年12月2日
關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的指導(dǎo)意見（試行）
??為進一步規(guī)范臨時用地管理，落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，促進節(jié)約集約用地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制訂本指導(dǎo)意見。
??一、嚴(yán)控臨時用地使用范圍
??臨時用地是指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等臨時使用，不修建永久性建（構(gòu)）筑物，使用后可恢復(fù)的土地。與建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等無關(guān)的用地，使用后無法恢復(fù)到原地類或者達不到可供利用狀態(tài)的用地，不得作為臨時用地使用。臨時用地的范圍包括：
??1.建設(shè)項目施工過程中建設(shè)直接用于施工人員的臨時辦公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接用于工程施工的項目自用輔助工程，包括農(nóng)用地表土剝離堆放場、材料堆放場、制梁場、拌合站、鋼筋加工廠、施工便道、運輸便道、地上線路架設(shè)、地下管線敷設(shè)作業(yè)和能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目的取土場、棄土（渣）場等使用的土地。
??2.在礦產(chǎn)資源勘查、工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查等期間直接用于勘查工作的臨時生活用房、臨時工棚、勘查作業(yè)及其輔助工程、施工便道、運輸便道等使用的土地，包括油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設(shè)施、進場道路等鉆井及配套設(shè)施使用的土地。
??3.考古和文物保護工地建設(shè)臨時性文物保護設(shè)施、工地安全設(shè)施、后勤設(shè)施等使用的土地。
??4.符合法律、法規(guī)規(guī)定的其他需要臨時使用的土地。
??二、規(guī)范臨時用地使用條件和期限
??（一）臨時用地應(yīng)當(dāng)堅持“用多少、批多少、占多少、恢復(fù)多少”，盡量不占用或者少占用耕地，可利用劣質(zhì)耕地的，不占用優(yōu)質(zhì)耕地。
??臨時用地一般不得占用永久基本農(nóng)田，選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，必須能夠恢復(fù)原種植條件，并符合自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于土壤剝離、復(fù)墾驗收等的規(guī)定。用于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場、拌合站等難以恢復(fù)原種植條件的，不得以臨時用地方式占用永久基本農(nóng)田。
??不得以臨時用地方式規(guī)避建設(shè)項目正式用地手續(xù)，確需先行用地的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定辦理先行用地報批手續(xù)。對軌道交通站點的出入口等附屬設(shè)施無法確定準(zhǔn)確位置的，可以一并納入臨時用地批準(zhǔn)范圍，但應(yīng)當(dāng)在報批臨時用地時注明出入口等附屬設(shè)施的數(shù)量和面積。
??（二）臨時用地使用期限不超過主體項目可行性研究報告批復(fù)的工期，一般不超過兩年；建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工使用的臨時用地，期限不超過四年，國家另有規(guī)定的從其規(guī)定。臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可、臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可的期限應(yīng)當(dāng)與臨時用地使用期限相銜接。臨時用地使用期限，從批準(zhǔn)之日起計算。
??主體項目可行性研究報告批復(fù)的工期長于臨時用地批準(zhǔn)期限或者主體項目建設(shè)超期未竣工，需繼續(xù)使用臨時用地的，可以重新辦理一次臨時用地使用審批手續(xù)，繼續(xù)使用期限一般不超過兩年；確需超過兩年的，區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)政府同意后報市規(guī)劃資源部門備案。
??三、規(guī)范臨時用地申請要求和審批流程
??（一）申請并使用臨時用地的主體為主體項目建設(shè)單位，其可以書面委托施工單位代為辦理臨時用地相關(guān)手續(xù)。主體項目建設(shè)單位是臨時用地的權(quán)利義務(wù)主體，按照批準(zhǔn)內(nèi)容和期限臨時使用土地，承擔(dān)臨時用地使用期限到期后復(fù)墾的義務(wù)。主體項目建設(shè)單位可以在施工協(xié)議中約定施工單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的復(fù)墾責(zé)任。
??（二）臨時用地方案應(yīng)當(dāng)與主體項目專項規(guī)劃方案同步謀劃，并與主體項目工程設(shè)計方案同步編制，編制過程中應(yīng)當(dāng)充分聽取屬地街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見。主體項目工程可行性研究報告批復(fù)后，臨時用地申請人即可向區(qū)規(guī)劃資源部門申請獲取臨時用地邊界，區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)于５個工作日內(nèi)提供臨時用地邊界確認單。
??臨時用地申請人憑臨時用地邊界確認單，開展房屋土地權(quán)屬調(diào)查和現(xiàn)狀地類勘測，并與擬用地塊相關(guān)權(quán)利人簽訂臨時用地協(xié)議。臨時用地為國有土地的，臨時用地申請人與該地塊土地使用權(quán)人簽訂協(xié)議；臨時用地為集體土地的，臨時用地申請人與該地塊所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂協(xié)議。
??（三）臨時用地申請人應(yīng)當(dāng)在簽訂臨時用地協(xié)議后及時向區(qū)規(guī)劃資源部門提出臨時用地申請，最遲不得晚于主體項目正式開工前一個月。申請時，應(yīng)當(dāng)提供臨時用地申請書、臨時用地協(xié)議、主體項目工程可行性研究報告批復(fù)、房屋土地權(quán)屬調(diào)查報告、臨時用地復(fù)墾方案報告表、臨時用地復(fù)墾費用預(yù)存憑證或者銀行保函、臨時用地利用現(xiàn)狀照片。不得要求申請人提供除上述規(guī)定以外的其他材料或者設(shè)定其他前置要求作為受理條件。
??臨時用地申請人可以一并申請臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可和臨時用地審批，具備條件的還可以同時申請臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可，由區(qū)規(guī)劃資源部門一并出具相關(guān)批準(zhǔn)文件。分開申請的，申請人與土地使用權(quán)人或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織達成臨時用地意向后，可先辦理臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可。
??臨時用地只涉及使用林地或者水面的，由區(qū)林業(yè)部門或者水務(wù)部門依法辦理審批手續(xù)；涉及林地、耕地、水面等地類混合的，由區(qū)規(guī)劃資源部門牽頭受理申請并會同有關(guān)部門分別審批后，統(tǒng)一出具一份批準(zhǔn)文件。
??（四）臨時用地申請材料齊備且符合規(guī)定的，區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)自受理之日起20個工作日內(nèi)完成審批。區(qū)規(guī)劃資源部門認為有必要征詢相關(guān)行業(yè)主管部門、屬地街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見的，可在受理申請后開展征詢，被征詢部門、單位應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)回復(fù)，征詢意見時間納入審批時限。
??（五）臨時用地期滿后需繼續(xù)使用的，使用主體應(yīng)當(dāng)在原批準(zhǔn)文件到期前三個月內(nèi)提出重新辦理申請，除臨時用地申請書、臨時用地協(xié)議外，其他申請材料可以免予提交。屬于主體項目建設(shè)超期未竣工重新辦理的，區(qū)規(guī)劃資源部門在審批過程中應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)主管部門意見。
??四、規(guī)范臨時用地使用和到期管理
??（一）臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的用途使用土地，不得超批準(zhǔn)面積、超批準(zhǔn)期限使用土地，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押臨時用地。
??臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，恢復(fù)原地類或者達到可供利用狀態(tài)。因氣候、自然災(zāi)害等不可抗力因素影響復(fù)墾的，經(jīng)批準(zhǔn)可以適當(dāng)延長復(fù)墾期限，延長期限原則上不超過一年且不得再次延長。延期復(fù)墾申請應(yīng)當(dāng)在復(fù)墾期限到期前三個月內(nèi)提出。
??（二）臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)在臨時用地期滿前六個月內(nèi)結(jié)合對土地使用情況的評估，編制土地復(fù)墾方案報告書，明確臨時用地的恢復(fù)技術(shù)手段、恢復(fù)實施計劃、資金測算等。區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)對土地復(fù)墾方案報告書進行審查并出具審查意見，需論證的由區(qū)規(guī)劃資源部門組織專家論證。前期預(yù)存復(fù)墾費低于測算資金的，臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)及時補足。臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)按照審查同意的土地復(fù)墾方案報告書完成土地復(fù)墾。
??（三）臨時用地期滿后原則上應(yīng)當(dāng)恢復(fù)為占用時的原地類。對臨時用地期滿前已按照規(guī)劃辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)或者設(shè)施農(nóng)用地備案的，可不再恢復(fù)為耕地。臨時用地的復(fù)墾驗收按照土地復(fù)墾相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。土地復(fù)墾完成后，臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)按照臨時用地協(xié)議及時歸還土地。
??（四）占用耕地以外其他地類的臨時用地，在規(guī)定的使用期限內(nèi)且不改變用途和范圍的前提下，經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)，可以用于其他建設(shè)項目，但必須確保土地復(fù)墾義務(wù)履行到位。
??（五）按年度統(tǒng)計，區(qū)域內(nèi)的臨時用地超期一年以上未完成土地復(fù)墾的總規(guī)模達到臨時用地應(yīng)當(dāng)復(fù)墾總規(guī)模20%以上的，所在區(qū)域暫停審批新的臨時用地并予以整改，根據(jù)整改情況恢復(fù)審批。
??五、加強臨時用地監(jiān)督管理
??（一）市、區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)完善信息管理系統(tǒng)建設(shè)，做好臨時用地上圖入庫工作。上圖入庫信息經(jīng)查核，不屬于臨時用地的，應(yīng)當(dāng)及時整改處理。上圖入庫的臨時用地范圍是指在農(nóng)用地或者未利用地上的臨時用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國有或者集體建設(shè)用地上臨時使用的土地不納入上圖入庫范圍。
??區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)在臨時用地批準(zhǔn)后20個工作日內(nèi)，將臨時用地的批準(zhǔn)文件、協(xié)議和四至范圍、土地利用現(xiàn)狀影像資料等上傳至自然資源部臨時用地信息系統(tǒng)備案。
??臨時用地復(fù)墾工作完成后，區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)在20個工作日內(nèi)，將土地復(fù)墾驗收文件、地塊坐標(biāo)、面積、地類和土地復(fù)墾的實地照片等上傳至自然資源部臨時用地信息系統(tǒng)備案，逾期未備案的視作未完成土地復(fù)墾。因氣候、自然災(zāi)害等不可抗力因素需延長復(fù)墾期限的，區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)在復(fù)墾期限到期前20個工作日內(nèi)，將復(fù)墾延期批準(zhǔn)文件、復(fù)墾完成部分的照片信息上傳至自然資源部臨時用地信息系統(tǒng)。
??（二）臨時用地日常監(jiān)管、土地衛(wèi)片執(zhí)法、自然資源督察、國土變更調(diào)查等工作涉及臨時用地的，以自然資源部臨時用地信息系統(tǒng)和本市臨時用地管理系統(tǒng)為依據(jù)，系統(tǒng)中無審批信息的，不予認可為臨時用地。
??（三）區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)加強對臨時用地使用的監(jiān)督檢查，落實責(zé)任主體，建立早發(fā)現(xiàn)機制。發(fā)現(xiàn)改變臨時用地用途修建永久性建（構(gòu)）筑物等問題的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進行查處，并在自然資源部臨時用地信息系統(tǒng)和本市臨時用地管理系統(tǒng)中核銷臨時用地信息。臨時用地期滿前三個月內(nèi)，區(qū)規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)督促臨時用地使用人開展土地復(fù)墾工作。
??區(qū)規(guī)劃資源部門依法監(jiān)督臨時用地相關(guān)主體履行復(fù)墾義務(wù)的情況。臨時用地期滿之日起一年內(nèi)未完成復(fù)墾或者未恢復(fù)種植條件的，由區(qū)規(guī)劃資源部門責(zé)令限期改正，并依照有關(guān)規(guī)定予以處罰，由區(qū)規(guī)劃資源部門會同區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門代為完成復(fù)墾或者恢復(fù)種植條件。
??（四）市規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)組織抽查占用耕地和永久基本農(nóng)田的臨時用地使用和復(fù)墾情況，對不符合用地要求和未按期完成土地復(fù)墾的，向相關(guān)區(qū)進行通報，由區(qū)規(guī)劃資源部門依法依規(guī)查處。
??市規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)加強對區(qū)規(guī)劃資源部門的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)不履行管理職責(zé)和違法違規(guī)審批臨時用地的，依法依規(guī)進行查處并嚴(yán)肅問責(zé)。
??本指導(dǎo)意見自2026年1月1日起施行，有效期至2027年12月31日。儲備土地的臨時利用按照國家和本市土地儲備相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
??上海市規(guī)劃和自然資源局
??2025年11月27日
