中共上海市委 上海市人民政府關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的實(shí)施意見
（2025年11月29日）
??為貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》，高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，率先走出一條符合超大城市特點(diǎn)的中國特色城市現(xiàn)代化新路子，結(jié)合我市實(shí)際，提出如下實(shí)施意見。
??一、工作目標(biāo)
??到2030年，上海“五個中心”能級全面提升，創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市建設(shè)取得重要進(jìn)展。到2035年，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市基本建成。
??二、優(yōu)化城市功能布局
??（一）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用、國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用。堅(jiān)持以城市總體規(guī)劃為引領(lǐng)，完善“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”市域空間結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化主城區(qū)、新城、都市圈一體化格局，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展。按照城市總體規(guī)劃確定的城市規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，提高城市對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要素整合和綜合承載能力。
??（二）提升城市能級和核心競爭力。推動國際經(jīng)濟(jì)中心做大規(guī)模、提升質(zhì)量，提升全球經(jīng)濟(jì)治理影響力。推動國際金融中心健全市場、機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施體系，提高國際化程度。推動國際貿(mào)易中心優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級，打造全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈重要樞紐。推動國際航運(yùn)中心完善集疏運(yùn)體系，加快發(fā)展高端航運(yùn)服務(wù)。推動國際科技創(chuàng)新中心壯大戰(zhàn)略科技力量，強(qiáng)化科技創(chuàng)新策源功能和高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能。服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，打造國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)和國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接。
??（三）深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展。充分發(fā)揮上海龍頭帶動作用，加強(qiáng)規(guī)劃跨區(qū)域銜接協(xié)調(diào)，深化市政設(shè)施、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施等跨區(qū)域協(xié)同建設(shè)，探索推動基礎(chǔ)設(shè)施跨區(qū)域一體運(yùn)營，協(xié)同打造長三角世界級城市群。編制實(shí)施上海大都市圈國土空間總體規(guī)劃，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線對接銜接，優(yōu)化流域空間生態(tài)格局，加快都市圈跨區(qū)域互聯(lián)互通交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，推動鄰滬跨界地區(qū)空間協(xié)同發(fā)展。深化長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)制度創(chuàng)新，強(qiáng)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和跨區(qū)域協(xié)同治理，加快從形態(tài)開發(fā)向功能開發(fā)躍升。
??三、激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展動能
??（四）增強(qiáng)城市發(fā)展動力活力。結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，協(xié)同推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、科研平臺建設(shè)。深化開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制改革，推動園區(qū)開發(fā)運(yùn)營機(jī)構(gòu)加快向集成服務(wù)商轉(zhuǎn)型。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新生態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和科技園區(qū)規(guī)模化集約化發(fā)展。堅(jiān)持因地制宜，引導(dǎo)各區(qū)聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、深耕細(xì)分賽道、強(qiáng)化特色發(fā)展。加強(qiáng)原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大、未來產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)，打造世界級產(chǎn)業(yè)集群。完善彈性規(guī)劃制度，提高空間規(guī)劃對科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的適配性。培育現(xiàn)代化建筑產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展建筑科技，推動建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
??（五）優(yōu)化人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。優(yōu)化高等教育資源空間布局，提高與區(qū)域科技和產(chǎn)業(yè)功能的契合度。有序推進(jìn)教育用地學(xué)段屬性規(guī)劃調(diào)整和校舍功能轉(zhuǎn)換、跨區(qū)域調(diào)劑配置。統(tǒng)籌實(shí)施高端人才引進(jìn)與青年人才自主培養(yǎng)，支持各類人才落戶和外籍高層次人才申請永久居留。加強(qiáng)人才安居保障，有序利用閑置商辦樓宇等增加租賃住房供給。
??（六）健全城市建設(shè)運(yùn)營投融資體系。健全適應(yīng)超大城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與更新改造的資金統(tǒng)籌和保障機(jī)制，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)行績效管理。支持符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。健全軌道交通場站綜合開發(fā)機(jī)制。加快研究城市新型儲能設(shè)施建設(shè)運(yùn)營投融資模式。穩(wěn)慎推進(jìn)公用事業(yè)價格改革。
??（七）提升城市對外開放合作水平。深入實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略，全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深化整體性制度型開放試點(diǎn)。推動臨港新片區(qū)加快打造特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。推動海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域深化改革轉(zhuǎn)型升級。提高虹橋國際中央商務(wù)區(qū)開放水平，提升流量集聚、企業(yè)服務(wù)、文化商旅等功能。推動?xùn)|方樞紐國際商務(wù)合作區(qū)創(chuàng)新功能。吸引有影響力的國際組織落戶。辦好中國國際進(jìn)口博覽會。建設(shè)國際消費(fèi)中心城市，推動重點(diǎn)商圈改造提升，培育首發(fā)經(jīng)濟(jì)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等消費(fèi)新場景。加強(qiáng)人居領(lǐng)域國際交流合作，提升世界城市日、全球可持續(xù)發(fā)展城市獎（上海獎）以及城市可持續(xù)發(fā)展指南和監(jiān)測指數(shù)等影響力。
??四、實(shí)施城市更新行動
??（八）健全可持續(xù)的城市更新模式。一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新，完善以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新實(shí)施機(jī)制。依據(jù)國土空間規(guī)劃，結(jié)合城市體檢評估結(jié)果，制定實(shí)施城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，完善“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的規(guī)劃實(shí)施體系。深入實(shí)施“規(guī)儲供用”一體化土地儲備機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略留白空間管控。建立健全適應(yīng)城市更新的土地政策支持、規(guī)劃編制調(diào)整、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等機(jī)制。優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集、登記等政策。在城市更新單元規(guī)劃中完善“三師聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制。健全政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的城市更新模式。
??（九）激活城市存量資源潛力。全面摸清城市房屋、設(shè)施、自然資源等底數(shù)。分類引導(dǎo)低效商辦樓宇和商業(yè)設(shè)施更新。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地綜合績效評估和低效用地處置，盤活國有企業(yè)存量資源。積極探索工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期。穩(wěn)步推進(jìn)“工業(yè)上樓”。高效利用城市地下空間。
??（十）加快老舊小區(qū)、城中村等更新改造。加快完成不成套職工住宅改造。統(tǒng)籌推進(jìn)老舊小區(qū)連片改造。加力推進(jìn)城中村改造。持續(xù)推進(jìn)不成套里弄房屋、公寓、花園住宅更新。開展居家適老化改造。推進(jìn)二次供水設(shè)施改造移交接管。支持老舊電梯更新。支持老舊住房自主更新。深化“美麗街區(qū)”建設(shè)，優(yōu)化小微空間、背街小巷環(huán)境。
??五、提升宜居生活品質(zhì)
??（十一）系統(tǒng)推進(jìn)“好房子”和完整社區(qū)建設(shè)。堅(jiān)持租購并舉、供需適配，協(xié)調(diào)完善住房市場體系和保障體系，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。加快“好房子”建設(shè)，全面提升住房設(shè)計(jì)、建造、維護(hù)、服務(wù)水平。加大各類保障性住房建設(shè)籌措供應(yīng)力度，發(fā)展新時代城市建設(shè)者管理者之家。拓展住房公積金制度覆蓋面和使用范圍。推進(jìn)完整社區(qū)建設(shè)，完善社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建“15分鐘社區(qū)生活圈”。建設(shè)創(chuàng)新型社區(qū)。加強(qiáng)大型居住社區(qū)配套和管理。
??（十二）優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能。建設(shè)國際性綜合交通樞紐，健全現(xiàn)代化航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施體系。完善多層次物流體系，推進(jìn)倉儲設(shè)施與貨運(yùn)樞紐、產(chǎn)業(yè)園區(qū)協(xié)同布局，加快推動鐵路貨站規(guī)劃建設(shè)和改造，完善冷鏈倉儲配送網(wǎng)絡(luò)，培育壯大交通物流經(jīng)營主體。健全客運(yùn)交通運(yùn)輸體系，完善市域鐵路周邊交通配套，深化地面公交與軌道交通兩網(wǎng)融合，推廣定制公交，優(yōu)化慢行交通環(huán)境。完善算力設(shè)施和數(shù)據(jù)中心布局，加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)智慧管網(wǎng)，推進(jìn)架空線入地和綜合桿、燃?xì)獗淼仍O(shè)施智能化改造。合理設(shè)置停車位、充電樁等。
??（十三）促進(jìn)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡。健全人口服務(wù)體系，動態(tài)調(diào)整基本公共服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。促進(jìn)高校畢業(yè)生等群體高質(zhì)量就業(yè)，加強(qiáng)靈活就業(yè)人員、外來務(wù)工人員及新就業(yè)形態(tài)人員服務(wù)管理，完善相關(guān)社會保障政策。優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施布局，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。提升家政服務(wù)品質(zhì)。加快適老化、適兒化、無障礙環(huán)境建設(shè)。完善激勵生育機(jī)制。發(fā)展托幼一體服務(wù)，促進(jìn)基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)。建設(shè)緊密型醫(yī)聯(lián)體，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容下沉和區(qū)域均衡布局。
??六、加快綠色低碳轉(zhuǎn)型
??（十四）推進(jìn)生產(chǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳。構(gòu)建新型能源體系。提升工業(yè)能效、水效。推廣綠色低碳先進(jìn)工藝技術(shù)裝備。嚴(yán)格高耗能高排放項(xiàng)目管控。建立工業(yè)園區(qū)集中供能體系。加快新能源和清潔能源在交通領(lǐng)域推廣應(yīng)用。大力發(fā)展綠色建筑和新型建材，加快建筑節(jié)能改造。強(qiáng)化碳排放數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計(jì)和核算評估。高質(zhì)量運(yùn)行全國碳排放權(quán)交易市場，深化上海碳市場建設(shè)，提高碳交易、碳金融、碳定價和碳創(chuàng)新中心影響力。
??（十五）營造綠色低碳生活環(huán)境。提升“一江一河”濱水公共服務(wù)設(shè)施品質(zhì)。健全生活垃圾全程分類體系，促進(jìn)源頭減量和循環(huán)利用。推進(jìn)新一輪公園建設(shè)，加快環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè)，鼓勵單位附屬綠色空間開放共享。分類推進(jìn)濕地空間保護(hù)和綜合利用。開展綠色低碳全民行動，建設(shè)節(jié)水型城市。
??（十六）加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境治理。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施。深化大氣污染物區(qū)域協(xié)同減排。加強(qiáng)噪聲污染、餐飲油煙治理。深化排水系統(tǒng)廠站網(wǎng)一體化治理，開展雨污混接整治，加快美麗幸福河湖、美麗海灣建設(shè)。加強(qiáng)土壤污染源頭防控，推進(jìn)全域“無廢城市”建設(shè)。完善生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施布局，強(qiáng)化建筑垃圾分類利用消納。加強(qiáng)抗生素、微塑料等新污染物治理。強(qiáng)化大型生態(tài)空間和韌性海岸帶修復(fù)治理。推進(jìn)生物多樣性保護(hù)。加快崇明世界級生態(tài)島建設(shè)。
??七、增強(qiáng)城市安全韌性
??（十七）加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和房屋安全管理。建立以預(yù)防為主的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全風(fēng)險研判和應(yīng)對機(jī)制。嚴(yán)格限制超高層建筑，增強(qiáng)高空消防能力。因地制宜建設(shè)地下綜合管廊。加快燃?xì)饫匣艿栏赂脑?，開展供水管網(wǎng)改造和排水管道檢測修復(fù)，推進(jìn)配電網(wǎng)升級改造。健全房屋安全體檢、房屋安全管理資金、房屋質(zhì)量安全保險等管理制度。加強(qiáng)群租房整治，規(guī)范短租房管理。
??（十八）強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)管理。嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)持黨政同責(zé)，堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，
??督促生產(chǎn)經(jīng)營單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。聚焦危險化學(xué)品、特種設(shè)備、建筑施工、水陸交通、消防安全等，精準(zhǔn)管控重大風(fēng)險源。健全企業(yè)安全生產(chǎn)信用評價制度，注重評價結(jié)果運(yùn)用。
??（十九）提升城市運(yùn)行保障能力。健全常態(tài)化風(fēng)險隱患監(jiān)測預(yù)警、排查整治機(jī)制。完善洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)重大水利工程和海綿城市建設(shè)，提升排水防澇能力。優(yōu)化防災(zāi)減災(zāi)空間格局，完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建應(yīng)急避難場所體系。推進(jìn)國家區(qū)域公共衛(wèi)生中心建設(shè)，提高重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力?？茖W(xué)制定巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，推進(jìn)應(yīng)急搶險救災(zāi)裝備及物資前置儲備。
??八、建設(shè)國際文化大都市
??（二十）提升文化軟實(shí)力。踐行社會主義核心價值觀，弘揚(yáng)城市精神和城市品格。高質(zhì)量推進(jìn)實(shí)施“黨的誕生地”紅色文化傳承弘揚(yáng)工程，加強(qiáng)紅色舊址遺址保護(hù)利用。用好用活海派文化、江南文化，打響上海文化品牌。發(fā)展新型文化業(yè)態(tài)，做強(qiáng)文化節(jié)展賽會活動，促進(jìn)文旅商體展融合發(fā)展。增加戶外大型文化體育空間。提升演藝劇場能級，支持文藝精品創(chuàng)作。推動“文化出?！?，構(gòu)建多渠道、立體式對外傳播格局。
??（二十一）加強(qiáng)歷史文化保護(hù)利用傳承和城市特色風(fēng)貌塑造。開展文化遺產(chǎn)普查調(diào)查和老城區(qū)、老街區(qū)專項(xiàng)調(diào)查。建立以居民為主體的保護(hù)實(shí)施機(jī)制。完善城市風(fēng)貌管理制度。推動歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）和街區(qū)整體保護(hù)。加強(qiáng)對歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)。活化利用不可移動文物、歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)。強(qiáng)化文物資源保護(hù)管理利用和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)利用傳承。煥新提升外灘“第二立面”等，保護(hù)傳承“滬派江南”特色村落風(fēng)貌。構(gòu)建城鄉(xiāng)空間設(shè)計(jì)體系，推動實(shí)現(xiàn)功能復(fù)合、密度適中、高低錯落、色彩協(xié)調(diào)。加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)管理，打造彰顯中華美學(xué)和時代風(fēng)尚的建筑精品。加強(qiáng)城市樹木、文化地標(biāo)和老地名保護(hù)。
??九、增強(qiáng)城市治理效能
??（二十二）完善城市治理工作體系。加強(qiáng)黨對城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好“一委一辦一平臺”作用，建立健全城市管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。加大治理投入，完善多元主體參與城市治理制度機(jī)制。健全城市管理綜合行政執(zhí)法體制，科學(xué)確定執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)。發(fā)揮志愿服務(wù)作用。
??（二十三）推進(jìn)城市治理智慧化。深化城市科技創(chuàng)新運(yùn)用，推動人工智能技術(shù)賦能城市信息模型（CIM）平臺，打造高效協(xié)同的城市數(shù)字底座。優(yōu)化政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。推進(jìn)量子城市空間智能建設(shè)試點(diǎn)。加強(qiáng)城市建設(shè)檔案管理和數(shù)字化建設(shè)。深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)和多場景應(yīng)用，推動城市治理向智能感知、主動發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。
??（二十四）深化城市社會治理。堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深化“多格合一”“三所聯(lián)動”機(jī)制，推進(jìn)12345市民服務(wù)熱線提質(zhì)增效。推動城市管理進(jìn)社區(qū)。深化物業(yè)治理，創(chuàng)新居民區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)行模式。健全社會治安整體防控體系，發(fā)展壯大群防群治力量。加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。健全社會心理服務(wù)體系和社會安全穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系。用好人大踐行全過程人民民主基層實(shí)踐站、政協(xié)委員“站室點(diǎn)”等平臺，健全人民建議征集機(jī)制。